Sekundärgesetzgebung internationaler Organisationen zwischen mitgliedstaatlicher Souveränität und Gemeinschaftsdisziplin

Internationale Organisationen sind zu einem unverzichtbaren Bestandteil der Verfasstheit der Staatengemeinschaft geworden. Doch ihre Gesetzgebungskompetenzen blieben, zumindest auf universeller Ebene, lange Zeit auf technische Zuständigkeitsbereiche bestimmter UN-Sonderorganisationen beschränkt. Dies änderte sich grundlegend am 28. September 2001, als der UN-Sicherheitsrat unter dem Eindruck der Anschläge in den Vereinigten Staaten mit Resolution 1373 ein Regelwerk beschloss, das sich wie eine Querschnittskonvention zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus liest, zu deren Verabschiedung es bis heute nicht gekommen ist. Dieser generell-abstrakte Charakter macht Resolution 1373 zu einem echten legislativen Akt, der in der Beschlusspraxis des Rates ohne Präzedenzfall ist und nunmehr am 28. April 2004 mit Resolution 1540 Fortsetzung im Bereich der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen gefunden hat. Der Sicherheitsrat ist auf diese Weise zu einem Ersatzgesetzgeber der internationalen Gemeinschaft geworden in einem Normbereich, der von fundamentalem Interesse für die Staatengemeinschaft ist. Aber auch in der Praxis der UN-Sonderorganisationen hat es Entwicklungen gegeben, die zur Herausbildung zum Teil sehr innovativer Rechtsetzungsmechanismen geführt haben, deren Ausgestaltung in dem Maß variiert, wie der einzelne mitgliedstaatliche Wille bei der satzungsmäßig vorgesehenen Rechtsbindung noch geschützt wird.

Staaten, die sich einem auf dem Mehrheitsprinzip beruhenden Rechtsetzungsmechanismus einer internationalen Organisation unterwerfen, schaffen eine Rechtsquelle, auf Grund derer sie in der Zukunft gegen ihren Willen gebunden werden können. Die dynamische Fortentwicklung der satzungsmäßigen Kompetenznormen durch die Organe der betreffenden Organisation aber kann zu einer erheblichen Divergenz zwischen Satzungstext und späterer Beschlusspraxis der Organisation führen, wodurch die Zustimmung zum primären Vertrag und damit das völkerrechtliche Konsensualprinzip als Schutzmantel der staatlichen Souveränität zur bloßen Fiktion verblassen kann. Hierin liegt gleichzeitig aber auch der Vorteil der institutionalisierten Völkerrechtsetzung, denn sie ermöglicht eine kontinuierliche und zeitnahe Anpassung des geltenden Rechts an neue Gegebenheiten in einer Zeit, da herkömmliche Instrumente wie völkerrechtlicher Vertrag oder Gewohnheitsrecht häufig nicht mehr Schritt halten können mit den Entwicklungen auf internationaler Ebene.